Частный космос в Украине: летим быстро или летим качественно?

Епопея із законопроектом №1071 добігла кінця 2 жовтня 2019 року. Українські державники закріпили реальними діями політичну волю щодо демонополізації космічної галузі в найкоротші терміни. Саме тому правки до другого читання готувалися з космічною швидкість і з таким же неземним завзяттям.

Українські приватні підприємства мають привід для радості, оскільки перед ними відкрилося «неоране поле» можливостей. Відтепер приватники мають повне право займатися розробкою, виготовленням, випробуванням і експлуатацією ракет-носіїв.

Які ж цікаві деталі випливають при дослідженні українських нормотворчих ініціатив?

• У тексті актуального законопроекту було запропоновано об’єднати повноваження центрального органу виконавчої влади, який формує державну космічну політику та реалізує її. В реальності наразі реалізацією займається Державне космічне агентство України. Що ж до формування, то згідно з чинним законодавством цими функціями має займатися відповідне міністерство, на що й було начебто вповноважене ще в лютому 2019 р. Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України. Проте, з лютого, коли Міністерство офіційно включилося в роботу за цим напрямком, необхідної координації діяльності між вповноваженим управлінням Міністерства та ДКАУ так і не відбувалося.

Об’єднання функцій з формування та реалізації космічної політики за одним органом навряд чи призведе до позитивного результату. Передбачуваний ефект – або повернення до надмірної зарегульованості, або неспроможність органу належним чином виконувати покладені на нього функції через брак персоналу та ресурсів. 

• Оскільки Україна вже відійшла від ліцензування космічної діяльності, необхідно забезпечити відповідні дозвільні механізми для деяких космічних операцій, що досить вичерпно було прописано в законопроекті №10096 Віктора Галасюка. Що ж стосується усіх інших видів космічної діяльності (крім випробування та запуску ракет-носіїв, запуску космічних апаратів, повернення космічного апарату або його складових частин та управління космічним апаратом), то декларативний принцип, впроваджений ЗП №1071 можна вважати прийнятним, однак маючи на увазі, що декларація за своєю семантикою і природою – є документом не дозвільного, а повідомчого характеру.

Що ми маємо в результаті?

ПЛЮСИ:

1) До остаточного тексту були інтегровані положення щодо запровадження дозвільної системи для найбільш небезпечних видів космічної діяльності. Це є прямим виконанням положень Договору про принципи діяльності держав з дослідження і використання космічного простору, включаючи Місяць та інші небесні тіла (Договір про космос, 1967), Конвенції про міжнародну відповідальність за шкоду, завдану космічними об’єктами (1972), а також резолюції ГА ООН 68/74 від 11.12.2013 року «Рекомендації щодо національного законодавства, яке стосується дослідження і використання космічного простору в мирних цілях».

2) В останній момент було прийнято рішення не об’єднувати в ст. 13 ЗУ «Про космічну діяльність» положення про реєстрацію космічних апаратів та унікальних об’єктів космічної діяльності. Механізм реєстрації унікальних об’єктів - що в першу чергу стосується об’єктів наземної інфраструктури - застосовується з метою охорони об’єктів права інтелектуальної власності, винайдених та створених на території України, а реєстрація космічних апаратів в національному реєстрі є обов’язковою вимогою до положень Конвенції про реєстрацію космічних об’єктів, що запускаються в космічний простір (1975).

3) Знято відповідні обмеження щодо космічної діяльності приватних суб’єктів, викладені в ст. 4 ЗУ «Про підприємництво». Тепер розробленням, випробуванням, виробництвом та експлуатацією ракет-носіїв можуть займатися приватні компанії.

4) З тексту ЗУ «Про космічну діяльність» було остаточно вилучено положення про ліцензування космічної діяльності, чим приведено зазначений закон у відповідність до чинного законодавства України.

МІНУСИ:

1) Попри надані аргументи про недоцільність злиття в одному ЦОВВ функцій щодо формування і реалізації державної політики у сфері космічної діяльності, а також очевидну згоду усіх учасників робочої групи щодо зазначеного питання, в остаточному тексті вказані повноваження були об’єднані за одним органом, тобто по факту за Космічним агентством. Щоправда відповідної редакторської роботи, аби ця норма виглядала однаково по тексту всього законопроекту, проведено не було (зверніть увагу на ст. 10 ЗУ «Про космічну діяльність» у новій редакції, де відповідний дозвіл отримується від ЦОВВ, який реалізує державну космічну політику). На практиці така норма лише погіршує інституційну ситуацію в галузі, оскільки Космічне агентство не має необхідних організаційних і людських ресурсів для її втілення, до того ж не витримує жодного порівняння з успішним досвідом інших держав.

2) У зв’язку із запровадженням системи обліку повідомлень про переговори і про укладені договори (контракти) ЗЕД замість дозволів і реєстрації, основною формою контролю за передачею ракетних технологій є державний експортний контроль, який здійснюється на етапі реалізації договору, що набув чинності. Отже тепер покладатимемо всі надії на Державну службу експортного контролю України.

3) Неврегульованими лишається іще низка питань:

• розробка технічного регламенту, у відповідності до якого має відбуватися обов’язкова сертифікація об’єктів космічної діяльності, враховуючи відповідні міжнародні стандарти ISO та European Cooperation for Space Standartization, а також екологічні вимоги;
• питання космічної програми з можливістю її розділення на цивільний, комерційний та оборонний сектори;
• розробка вимог щодо збереження державної таємниці, конфіденційної та обмеженої інформації, права інтелектуальної власності на технології та продукцію;
• розробка відповідних дозволів, які б безпосередньо стосувалися технічної та операційної безпеки космічного польоту, оскільки дозвіл на використання повітряного простору від Державної авіаційної служби стосується перш за все державної (зокрема військової) та цивільної авіації.

НЕЙТРАЛЬНИЙ МОМЕНТ:

• у частині першій статті 7 Закону України «Про страхування» вилучено пункти 22 та 24 щодо обов’язкового страхування об’єктів космічної діяльності наземної та космічної інфраструктури. Тепер таке страхування для суб’єктів космічної діяльності буде опціональним.

Ми справді беремо американський досвід?

Розробники законопроекту неодноразово наголошували на позитивному досвіді іноземних держав, зокрема США, з впровадження концепції «Нового космосу». Однак чи доброякісним процесом було б перелицьовування західного досвіду на українську правову канву? Чим насправді ми можемо послуговуватися і які висновки робити?

Які важливі точки є в законодавстві США:

• Декларацій на ведення космічної діяльності приватні суб’єкти подавати не повинні. Однак наявні як ліцензії, так і дозволи. Щоправда вони видаються не на діяльність, а на операції з пуску та повернення ракет-носіїв і космічних апаратів, експлуатацію майданчиків для пуску / повернення, випробування ракет-носіїв. 

• Наявний відокремлений орган, що відповідає за діяльність приватних компаній в космічній галузі – Федеральне управління цивільної авіації. Відповідно воно й надає приватним суб’єктам ліцензії / дозволи. Якщо говорити про інститут ліцензування взагалі, то в США як матеріально, так і процедурно він виписаний надзвичайно детально, і містить зокрема етапи перевірки політичних факторів, фінансової відповідальності, характеристик корисного навантаження і т.д.

• Міжвідомча кооперація в ході ліцензування та надання дозволів ведеться секторально, тобто Федеральне управління цивільної авіації звертається з окремим аспектом до конкретного органу, зокрема до Міністерства оборони, Державного департаменту, Федеральної комісії зв’язку, НАСА, Національного управління океанічних і атмосферних досліджень.

Узгодження відбувається у відповідності до сфери відання органу, однак готову ліцензію / дозвіл приватний суб’єкт отримує від Управління, а не від низки установ відокремлено, що й забезпечує зокрема контроль за операціями приватних суб’єктів з боку центрального органу виконавчої влади. Найяскравіше міжвідомча кооперація в тому вимірі, якому Україні варто орієнтуватися на США, відбувається при оцінці політичних факторів. В Україні цим питанням має займатися один конкретний орган, однак шляхом кооперації з Службою безпеки, Службою зовнішньої розвідки, Міністерством оборони і т.д.

• Уряд США невсипно контролює питання національної безпеки, зовнішньої політики і дотримання державою міжнародних зобов’язань при організації космічних операцій. Зокрема страхування відповідальності перед державою і третіми особами є одним з обов’язкових етапів ліцензування, що є безпосереднім виконанням положень Конвенції про міжнародну відповідальність за збитки, заподіяні космічними об’єктами (1971 р.). В Україні для реалізації цього зобов’язання зокрема є прийнятним варіант розробки страхового договору.

Резюме

Законопроект №1071 став відправною точкою в удосконаленні вітчизняного космічного законодавства, однак він не є панацеєю від усіх ризиків, що можуть постати перед державним та приватним секторами господарювання. При розробці такого роду законодавства, інтереси його ініціаторів повинні мати космополітичний і державницький характер.

Специфіка космічного простору полягає в тому, що він нікому не належить, і це є ПРАВИЛЬНО. Але й встановити відповідальність за пошкодження / забруднення того, в чого немає певного господаря, та ще й забезпечити практичне втілення цієї відповідальності – справа не з легких. Саме на свідомість і експертність кожної космічної держави на рівні національного законодавства і покладається весь світ.

Зворотна сторона демократії полягає в тому, що почутими мають бути всі, навіть ті, хто не має уявлення про правове забезпечення діяльності галузі. Однак спеціалісти з відповідною кваліфікацією мають потім пропустити весь масив «благих намірів» через юридичне сито, оскільки нові закони приймаються не для задоволення інтересів «державних гравців» і «приватних гравців» (як стало зараз модно висловлюватися).

Повноцінна космічна держава має в своєму арсеналі як державні, так і приватні суб’єкти космічної діяльності. Усі вони, навіть ті, що не виконують державних замовлень, своєю зовнішньоекономічною діяльністю формують галузевий імідж держави на міжнародній арені, що відповідним відлунням справляє вплив на діяльність як державного, так і приватного секторів господарювання.